工业和信息化部对《废旧轮胎综合利用指导意见》解读

　　2008年工业和信息化部组建后，节能与综合利用司开始研究废旧轮胎综合利用行业发展问题，并将其作为再生资源工作重点来抓。为推动废旧轮胎资源综合利用行业规范发展，2009年至2010年，工信部节能与综合利用司经广泛调研，多次组织有关行业协会、企业和专家学者进行讨论，收集和研究国外相关法律法规，征求部内政策法规司、规划司、产业政策司、中小企业司、原材料工业司、装备工业司及部外各方意见，历时两年，多易其稿，终于编制完成并在2011年初正式发布了《废旧轮胎综合利用指导意见》。该指导意见的出台意义重大，影响深远。

　　一、编制《废旧轮胎综合利用指导意见》的重要意义

　　随着我国社会汽车保有量的快速增长，废旧轮胎生成量也在不断上升，废旧轮胎资源综合利用的重要性日益凸显。由于橡胶资源浪费严重、回收系统混乱、处理方法落后、二次污染严重等问题突出，推进废旧轮胎资源综合利用对节约资源、减少废轮胎带来的环境污染及实现国民经济可持续发展意义重大。因此，将废旧轮胎回收利用纳入规范化管理势在必行。

　　1. 是弥补我国橡胶资源短缺的必然要求

　　我国橡胶资源消耗已连续8年居世界首位，每年天然橡胶消耗75%以上、合成橡胶40%以上依靠进口，作为国家战略资源，对外依存度超过石油和铁矿石。在上百种橡胶制品中，生产轮胎所需橡胶约占橡胶总消耗量的70%。近两年，天然橡胶价格已从2008年每吨8000～9000元飙升至目前每吨40000元，轮胎生产企业运行成本不断上升。截至2009年，我国机动车保有量1.87亿辆，其中汽车保有量7619万辆，废轮胎产生量2.3亿条。2010年我国汽车产销双双突破1800万辆，可以预期，废旧轮胎产生量还将不断增加。受供需矛盾、资源禀赋及价格走势等因素影响，橡胶资源再生利用产业任务艰巨，同时也面临着难得的发展机遇。

　　2. 是对循环经济发展理念的不断强化

　　为促进资源的回收利用，降低回收和管理成本，发达国家都将废轮胎回收利用单独立法，以减量化、无害化、资源化的原则大力推进废轮胎资源综合利用。旧轮胎翻新是废轮胎减量化的首选方法，将磨损的胎面部位重新翻新再制造，将节约70%的橡胶资源消耗，100%的钢丝、帘布消耗，减少轮胎生产环节的环境污染和能源消耗，减少废轮胎产生量。

　　据测算，2009年我国废旧轮胎产生量超过2.46亿条，但可翻新旧轮胎仅有1300万条，占废旧轮胎总量的5%，如果有效提高轮胎翻新量，减少废轮胎产生量，并将这些废轮胎橡胶资源无害化加工再利用，对缓解我国橡胶资源的匮乏，带动相关产业发展，解决节能减排问题都将起到积极的作用，是发展循环经济的重要体现。

　　3. 是防治“黑色污染”保护环境的迫切需要

　　废旧轮胎属于难以降解和加工再利用的高分子弹性材料，废轮胎无法直接再利用，无论采取填埋、焚烧或堆放都会产生环境污染。生产轮胎需要添加20多种添加剂，多为有毒有害物质，加工处理不当将释放有毒有害物质，对大气、土壤和地表地下水造成严重污染，因此政府对于废旧轮胎综合利用产业必须加以规范引导，使之符合国家环保要求，并逐步提升产业整体实力。出台工作性指导意见，可有效规范废旧轮胎回收和加工处理行业秩序，防止“二次污染”，推进产业健康发展。

　　二、编制《指导意见》的法律依据及其基本原则和发展目标

　　根据《循环经济促进法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产法》等法律法规及中央提出“转变经济发展方式”的指示精神，结合我国目前废旧轮胎回收处理再利用产业现状，旧轮胎翻新属旧货贸易和再制造范畴，废轮胎加工利用属大宗固体废弃物资源综合利用，在以上法规中均提出了完善法规体系建设和切实保护环境的规范要求。

　　国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》已明确培育和发展节能环保等七大战略新兴产业，并将资源综合利用和再制造产业化列为重点培育和发展的领域之一，提出“提高资源综合利用水平和再制造产业化水平”。我们也据此提出了废旧轮胎循环利用产业发展的指导思想和基本原则。

　　为推进废旧轮胎加工利用无害化，弥补市场资源配置失灵引发的生产者、使用者、回收者和加工利用者各社会主体经济利益不平衡问题，我们提出了“以政府为指导、以企业为主体”的原则;针对土法炼油、小再生胶带来的环境污染、高能耗及轮胎翻新总体质量差等问题，提出了“加强节能环保和提高质量并重”的原则;结合废旧轮胎综合利用现状，首次提出了“产业政策结构调整”的基本原则，即重点发展旧轮胎翻新，促进废轮胎减量化。在大力解决再生胶生产环节能耗高、污染重的前提下，适当发展废轮胎再生胶;加快发展橡胶粉产业，拓展胶粉产品市场，逐步实现废轮胎无害化综合利用。促进、优化资源配置和生态环境保护，按照《行政许可法》相关规定，以“调整产业布局，加快政策制订”为指导思想，实施行业市场准入，优化市场结构。

　　明确发展目标，首先要有效保护环境，重视环保问题，强化自律意识，综合系统地协调产业上下游关系，对此各方要形成共识。对于废轮胎资源加工利用中存在的环保问题，计划通过几年的努力，第一步实现环保达标率80%，为第二步的无害化利用率指标奠定基础。其次要设定生产量化目标。在旧轮胎利用方面要想方设法提高轮胎翻新率，我们将2015年翻新轮胎量按品种确定目标，即不同品种轮胎翻新率分别为：载重轮胎从2009年的14%提高到25%，巨型工程轮胎从2009年的15%提高到30%，轿车轮胎翻新实现零的突破。对于再生胶生产，应通过提高产业集中度，限制能耗高、污染重、环保治理无望的小再生胶企业盲目扩张，配合打击土法炼油，使废轮胎市场价格回归合理，支持具有发展规模、环保治理措施到位的企业发展高附加值产品。预计再生胶产量2015年稳定在300万吨左右，胶粉产量争取从2009年的25万吨提高到2015年的120万吨，热解12万吨。第三个目标是扩大产业规模，淘汰落后生产工艺技术和装备，促进产业升级，推动企业调整和技术改造。“十二五”期间计划培育10家左右具有一定规模、自主品牌和综合实力的知名骨干企业，鼓励其走向国际市场，通过加大政府支持力度，使其对全行业起到带动和示范效应。

　　三、推进废旧轮胎综合利用产业发展的政策措施

　　发展目标和重点任务确定以后，加强组织领导和落实各项政策法规就显得尤为重要。

　　1. 加强组织领导，完善法规制度，加快标准体系建设，推进《废旧轮胎回收利用管理条例》立法工作，建立生产者责任延伸制度。各地工业主管部门要结合地区产业特点，组织编制产业发展规划，明确目标，积极服务于企业发展。要发挥轮胎生产企业产品设计、材料应用和技术装备优势，引导和鼓励生产企业参与废旧轮胎综合利用产业发展。

　　2. 加强制度保障，在狠抓行业规范的基础上，将废旧轮胎资源综合利用纳入法制化建设轨道。在完善行政法规的同时，要抓好废旧轮胎综合利用产品的技术规范，制定和修订国家或行业的产品技术标准，扫除市场准入障碍。同时，加强产品质量管理和市场监督，促进废旧轮胎综合利用产业的健康发展。

　　3. 建设和规范废旧轮胎回收利用体系，各地工业和信息化主管部门要协调有关部门将废旧轮胎回收体系建设纳入公共服务业发展规划，鼓励生产企业投入到回收再利用环节，促成生产、科研等机构形成合力，为产业迅速发展创造条件。

　　4. 为规范市场，要严格执行行业市场准入制度，对废旧轮胎加工利用企业实行市场准入。工信部计划2011年出台准入条件，并实行准入企业名录公告制度。各地工业主管部门应依据准入条件对当地现有废旧轮胎综合利用企业按程序进行严格验收，对不同情况的企业按指导意见规定的方法处理。

　　5. 推进企业技术进步，支持和鼓励企业研发新技术、新工艺和实施技术改造，以轮胎翻新再制造、废轮胎加工利用技术改造和技术创新为方向，充分发挥大专院校、科研单位的科技优势，支持和鼓励企业与之开展产学研技术创新，推动产业技术升级，用推动科技进步的手段，实现废旧轮胎资源化、无害化、产业化的健康发展。

　　6. 充分发挥行业协会作用，加强其社会管理职能，发挥其纽带与桥梁作用，加强行业自律，加快推进信息统计和产业发展年报制度，协助政府做好行业管理工作，共同推进废旧轮胎综合利用产业的技术进步、产业升级和有序发展。