分析儿童安全座椅入法后的发展之路

　　我们特意选在2013年的最后一天，追述一个立法背后的故事。

　　几天前，上海市人大常委会会议表决通过关于修改《上海市未成年人保护条例》的决定，明年3月1日起，未满12周岁的孩子不能被安排坐在副驾驶座位，未满4周岁的孩子乘坐私家车，应该配备并正确使用儿童安全座椅。

　　通常，立法都是滞后于社会实践，这有其必然需要和规律。而关于“安全座椅”，是一次堪称“率先”的修法。常有人说国外这个理念好、那个理念灵，又总感觉离我们还比较远，但上海儿童安全座椅入法幕后，是一群有识之士的奔走经年与推动者们的前瞻眼光，让一种国际先进理念以严肃认真的立法形式，成为一座城市的文明符号。

　　修法，只是另一个开始。

　　情况依旧不乐观，在幼儿园、小学门口，放学时经过，总能看到孩子熟稔地打开车门，爬上副驾驶座;在驾驶座等着的父亲，摸摸孩子的头，欢声笑语。

　　这样的景象，我们不敢上前提醒，更不敢提儿童安全座椅的事，生怕引来警惕的眼神，或者是，一阵白眼。

　　但我们总想跟家长们说些什么，心中矛盾，是因为听过太多让人心痛的故事。

　　今年4月，上海宝山，张文海驾驶的面包车与一辆轿车相撞，他6岁的儿子正被爷爷抱着，坐在副驾驶。一声惊呼，孩子飞出车窗，赶紧送孩子去医院，也没能抢救过来。

　　根据我们的新闻监测，两年来几乎每3个月，全国范围内就有一起类似的事故，“孩子飞出窗外”，不忍听，不忍看。不忍心想，还有多少悲剧，是未被报道的。但，大多是可以避免的呀!

　　于是，我们花费了数年时间，长期追踪了这次修法。

　　“不足0.1%”的焦虑

　　“安全座椅”入法，上海还要“率先”，谈何容易。

　　虽然，相比一些发达国家90%以上的儿童座椅使用率，我国的使用率，据研究只有不足0.1%。

　　但潘曙明依旧记得，2006年起，他跟人提起“安全座椅立法”，总有不屑的声音。

　　有人说，“飞出窗外”事故毕竟是少数，死亡案例少。有人说，用不用安全座椅，是家长的自由，法律不该管。

　　2006年，潘曙明是新华医院的急诊科医生，他从美国交流学习回来，常会讲起在美国看到的事—

　　医院神经科的实验室里，建了轨道和碰撞墙，能够模拟车祸时人体的伤害情况;几乎每一起交通事故，警察、急救医生和医院都会采集详细的数据上传，为车祸的伤害预防研究支持。

　　他做了“中国十年道路交通伤害”的调查，10年来飙升的曲线，高高地翘着。据统计，我国每年有超过1.85万名14岁以下儿童死于交通事故，死亡人数是欧洲的2.5倍。

　　他觉得，医学和理论研究之外，促进立法，才是真正的办法。

　　有人说立法时机不成熟，需要数据支持。

　　医生们的蹲点调查

　　一位医生，去哪里拿数据呢?

　　资料不够，他便用业余时间在医院门口观察，带着孩子来医院的私家车，孩子坐在哪里，是否装备了安全座椅。

　　资料显然还不够，他开始发动私人关系，找了师弟，找了同事，找了大学生志愿者，一起去“蹲点”幼儿园和医院。潘曙明自己花钱，承诺“事成之后”，给帮忙的兄弟们1人1个安全座椅。

　　有人很热心，一听是“为了孩子”，二话不说就答应了。也有人觉得为难，医生看好病就可以，干嘛要去观察安全座椅呀!

　　后来，他们选了4家医院，以儿童医院、妇幼保健院为主;还选了3家幼儿园，特意挑了靠近“安全社区”的。医生们原本就忙，还要早晚踩着点去幼儿园。

　　几个月的数据汇总来，难看得很。

　　几家医院门口，车水马龙，可私家车里安装儿童安全装置的，是 “个位数”。幼儿园门口也一样，“个位数”。让研究团队哭笑不得的是，某一天，在幼儿园门口等孩子的长车队里，几辆价值上百万的豪车没装安全座椅，任由幼小的孩子在副驾驶座玩乐，爬上爬下;车队里唯一安装安全座椅的，是一辆QQ。即便是这辆QQ车，也把安全座椅绑在副驾驶座上，装错了位置。

　　联手搭“草台班子”

　　就凭这“蹲点”，显然不够，但要再进一步，困难重重。

　　潘曙明还想讲清关键的一点：车祸中，没有装备安全座椅的儿童，在车内的致死致伤具体原因。质疑声又来了，有人问他，研究这个有什么用?国外不都研究过了吗?

　　他想到了交警队的档案。

　　档案分布在各个区县，卷宗如山，要找儿童相关的，还要挑选有研究价值的拍照，很繁复。他们“猫”在档案室里，又兴奋又烦恼。最后找到的案例不多，不大于10个。虽然致死致伤的细节，未必在交警的记录范围内，可最关键的数据到手了—法医报告，“颅脑损伤”的字眼，足够说明事故严重性。

　　找过了警察，他又找到了高校。

　　同济大学汽车学院的王宏雁教授团队，正在做汽车安全性的调研，开着调查车，载着仪器和摄像头，在全上海到处跑，哪里出了车祸，就往现场赶。她的研究重点和擅长，在车辆本身。她有交通事故的模拟设备，还有科学的一手数据，可她的困惑在于，一群工科生看不懂交通事故之后的验伤报告。

　　双方互补，一拍即合。

　　医院和学校的十多个人的团队，自嘲“草台班子”，开始合力研究“儿童乘客车内伤害和预防”。他们去了高速公路收费站，统计实际路况下儿童使用安全座椅的数据。他们申请了科委和基金会的经费，去幼儿园开展“家长教育”。他们给这几所幼儿园买了安全座椅，放在最显眼的地方，让每个来学校的家长都看得到。

　　和教委一拍即合

　　数据慢慢充分起来，据《上海家长乘车安全知识现况调查》，近73%的家长有购买安全座椅的意愿。这一课题，也得到数位“老法师”的认可。

　　可怎样把一项研究结果，转变为法律，潘曙明不懂。他只相信，一件“为了孩子”的好事，总会取得共识。

　　有人指点，“安全座椅”要写入《道路交通安全法》难度太大，可以考虑修改《上海市未成年人保护条例》。于是，2009年，潘曙明认识了时任上海市教委青少年保护处处长杨永明。

　　又是一拍即合。

　　杨永明立刻想起2001年赴日本时参观过的一家儿童座椅企业，讲起当年的震撼时依旧睁大了眼睛—生产一个把手，要考虑何种湿度、盐分度、温度，会令它变脆变形;安全座椅的每一个接口，都在各类条件下，经过反复的力学测试……

　　上海市教委开始着手广泛征求意见，起草报告。各类的立法讨论会、座谈会、征求意见会，都要潘曙明参与，解答来自法律专家、公安、学校、家长、汽车厂商各式各样的提问—究竟要界定几岁以下儿童?谁来查处?怎么查，怎么罚?出租车、公交车要不要安装?

　　听到风声，安全座椅产商就找上门来，给杨永明打电话，寄产品目录，或是干脆找上门来，要推荐自家产品。杨永明一听就打断：“谢谢关心和参与，再见!”立法讨论中已经有了对“产商利益”的质疑，这决不能碰。

　　杨永明总结下来，议论最多，也是最为关键的有两条：一、为“安全座椅”立法，算是“超前”的;没有更高层的上位法作为基础，老百姓会接受吗?二、怎样划下一根“红线”，界定究竟谁来处罚，怎么处罚?

　　交警部门压力很大，普遍担心“安全座椅”入法，以后执法有难度。

　　在各界不断地讨论中，杨永明想了办法，“把大家的注意力都聚焦在孩子身上”，而不是安全座椅，不是汽车，更不是道路，这一点，所有人的认识都是一致的。

　　在达成共识之后，在设计中不只提“安全座椅”一项，而是纳入相关的各项综合因素—比如未满12岁不能坐副驾驶，比如“校车”接送，还有“避免学龄前儿童独处”，“禁止接纳未成年人进入酒吧”等等。

　　在如何处罚的问题上，杨永明努力向大家灌输新的立法观念—未必要明确执法主体和明确罚则，但今后一旦孩子在“安全座椅”或“副驾驶座”等相关问题上出事，进入司法程序后，涉案成年人必定败诉。

　　“强制”和“倡导”

　　今年9月3日，“安全座椅”进入上海市人大常委会组成人员的视野。

　　人民大厦403会议室，法规草案解读会，屏幕上显示着《上海市未成年人保护条例修正案 (草案)》。草案第七条吸引了不少人的眼球：“携带未满4周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当配备并正确使用儿童安全座椅。”

　　上海市教委主任苏明说，上海作为一个开放性的国际大都市，理应对儿童安全座椅的普及采用提出强制性要求的立法模式，但考虑到我国国家层面尚未立法的实际情况和社会公众的接受程度，本市儿童安全座椅立法应选择从宣传、引导、推广和培养使用习惯着手。他的落脚点，在“一定强制要求”的倡导性规定。

　　到底是偏向“强制”还是“倡导”，乍听上去有些矛盾。对此，立法者慎之又慎。

　　9月18日，草案提交一审。

　　携带未满4岁儿童乘坐家庭乘用车，要配儿童安全座椅，能否很好实施?分组审议中，这条带有强制性的倡导性条款引起大家对其操作性的质疑。

　　在委员陈燮君看来，“这个规定对保障未成年人安全很重要，但条文中有一些是软着陆的，需进一步明确管理主体和法律责任”。市人大教科文卫委主任委员薛明扬说，这项规定符合国际惯例，但由于具有一定倡导性和前瞻性，建议加强宣传和引导，增强未成年人父母的交通安全意识，推动儿童安全座椅使用率的逐步提高。

　　部分委员推敲起“家庭乘用车”的含义。江小青委员告诉记者，为了弄清楚这个词的概念，法制委专门去汽车厂家、去教育系统、去社区听取大家的意见。在陈必昌委员看来，“家庭乘用车”的范围显得太窄，如果儿童乘坐本家庭以外的家庭乘用车，一旦发生事故，很难依法评判。

　　一审中，沈国明委员说得诚恳：这是一部针对特定人群具体行为的法规。条文是问题导向的，有什么问题急需解决，就加进去。以后碰到类似情况，就有一个处理的基本准则。他认为，从执行性层面考虑，儿童安全座椅放到《道路交通安全法》中，执行力可能要好得多。“这个情况发生在马路上，由交警来管要比居委会更现实，但要等道路交通安全法加这个内容，时间会更长，不如先从这部法中先突破。”

　　沈国明认为，尽管有些条款执行起来可能有点难，但他不认为像这样的条款就是“软法”，这本是一部保护未成年人的“硬法”。

　　“从倡导到规范，一步之遥。”在他看来，这部法就是为下一步制定的相关道路交通安全方面的技术规范提供上位依据。

　　法规只是第一步

　　11月21日，市人大常委会会议厅。

　　草案进入二审。那天，会议厅的后排坐着15名旁听市民，大家对这部法的兴趣浓厚，不少人问：“儿童安全座椅进入法条，是否有相关罚则呢?”

　　新的角度也在博弈。“考虑到儿童安全座椅的特殊性，不仅父母有责任，生产厂家也有责任，政府也有一定的监督责任。”李鸣委员认为，未成年人保护委员会应当督促有关部门制定并颁布家庭乘用车儿童安全座椅的产品技术标准，安全使用准则和售后服务规范，“这样的表述，使得无论是生产者、销售者，还是购买者，大家都有一个统一的可量化的知晓度和可以执行的东西，确保安全座椅能够得到更好的使用。”

　　彼时，儿童安全座椅已不是审议焦点，委员们的目光更多投向了如何避免儿童独处、酒吧禁止接纳未成年人等条款。这个由儿童座椅引发的修正案草案，正一点点扩大它的“保护势力范围”。

　　正如王中委员所说： “我们要珍惜地方立法的机会，尽可能把国际上最先进的未成年人保护的理念吸收进去。”

　　12月27日，关于修改《上海市未成年人保护条例》的决定表决通过。最终的表决稿上，亮点纷呈。比如，酒吧禁止未成年人进入，改为，禁止接纳未成年人，"接纳"一词，由被动规范变为主动规范。”江小青说。

　　而对儿童安全座椅的法律表述也更为完整，作为家长，“携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当配备并正确使用儿童安全座椅”。作为生产经营者，“家庭乘用车、儿童安全座椅的生产者、销售者应当按照有关标准和规范为(博客,微博)购买者提供儿童安全座椅安全、使用的技术指导和服务”。作为政府部门，“质量技监部门和工商行政部门应当加强对儿童安全座椅生产、销售的监督”。

　　“法规出台只是第一步。政府部门应该随即跟上，制定相关实施细则，让法规真正落到实处。”立法工作者如是说。

　　记者手记

　　“把最精美的留给儿童”

　　一个儿童安全座椅，牵动了多少人的心。

　　宋庆龄女士曾提出：“要把最精美的留给儿童。”2005年联合国儿童宪章的一个重要原则，即把全人类最优秀、最精华的东西首先给儿童享受，让全世界的灾难最后一个降临到儿童身上。审议中，也屡屡有委员提出，要把国际上最先进的未成年人保护理念吸收进法规中。

　　儿童座椅入法正是这一理念的最佳印证。

　　市人大常委会法工委主任丁伟说，国外很多前瞻性立法值得借鉴。比如超市里，孩子的脚被手推车卡住了，本来一个很小的个案，经媒体报道、追踪，立法部门从中举一反三，启动修改相关法规程序，从立法源头上堵住这一漏洞环节。

　　儿童安全座椅入法也颇有此风。

　　在法规草案的审议阶段，也有人质疑，目前阶段，这能做到吗?这个倡导性、引领性的条款究竟有多大的约束力?这种担心正彰显出立法者的审慎—让其入法，就要使其顺利施行，取得预期效果。

　　儿童安全座椅只是这部法中的一个要素。委员们的审议范围越来越大，从一开始的校车、校服，到后来的酒吧禁入、儿童独处、生活环境等。

　　不由想起，20多年前，第一部为未成年人定制的地方法规—《上海市青少年保护条例》，这部法规在很多方面走在时代前面，有力推动上海未成年人保护工作的发展;若干年后，《上海市未成年人保护条例》的修正，也与时俱进，吸取国际上最先进的保护理念，体现“以人为本”等立法理念。

　　把最精美的留给儿童，从立法开始。